广西田东县是国家发展改革委定点扶贫县之一，一代又一代扶贫干部们把加强文化教育事业作为授人渔的重要手段。小芳(右一)是林逢镇关国村的村民，她考上了县里的重点中学，梦想是走出大山看看外面的世界。 中国经济导报 中国发展网记者苗露/摄

  消除贫困的重点是构建行之有效的激励机制

  从对贫困问题的认知角度看，现有研究经历了从单维到多维、从客观到主观、从收入到能力的转变，贫困成因和机理也从经济因素扩展到政治、法律、文化、制度等领域。与对贫困问题认识的深化相适应，减贫工作方式方法也持续进行调整，部分政策措施取得积极成效。《联合国千年发展目标2015年报告》显示，全球极端贫困人口从1990年的19亿下降到2015年的8.36亿，联合国千年峰会确定的小学教育性别均等、改善饮用水源等具体目标基本实现。但也要看到，经过数十年的发展，绝对贫困问题尚未在全球范围内得到根本解决，不少国家和地区贫富差距依然较大，一些减贫理论逐渐暴露出与经济社会发展实践脱节等问题，一些减贫政策措施没有充分发挥预期效果，需要引起高度重视。

  一是消除贫困必须坚持政府干预。部分学者认为，经济增长是消除贫困的主要路径，收入分配不公平等现象主要存在于增长的初始阶段，随着经济社会发展水平提高，优先发展起来的群体或地区会自动通过增加投资、扩大消费、提供就业等渠道，以“涓滴”“渗透”等方式缩小发展差距。这一理论认为，贫困问题能够在经济增长过程中自行消除，不需要对贫困群体或地区进行特别优待。但不少国家的实践表明，技术不会在所有时间、地点充分渗透从而带来经济增长，增长成果也不会自动在所有群体间均等共享，如果不能找到合适的发展路径、不能保证经济增长成果惠及所有群体，不仅不能消除贫困，反而加剧贫富分化。因此，仅靠经济增长自动消除贫困是不够的，必须通过政策调节和制度安排，推动“有利于穷人的增长”，从而实现减贫目标。

  二是消除贫困必须提升政府治理能力。部分学者认为，发展中国家资本形成不足导致收入水平低下，而收入水平低下又会影响资本形成，使得发展中国家长期处于低水平均衡状态。这一理论认为，解决问题的关键是开展投资援助，帮助获得启动资金，跳出“贫困恶性循环”。但不少国家的实践表明，受国内发展条件，特别是政策环境、劳动者素质、财政收支状况、通货膨胀水平等因素影响，投资回报率难以达到预期水平，对部分国家的援助甚至被用来购买消费品。即使援助方提出明确的改革要求，由于缺乏消除逆向选择的激励措施，受援方在获得贷款后也可能选择不进行政策调整，甚至以提升贫困群体福利要求援助方继续提供投资、贷款或债务减免。因此，仅靠对发展中国家和贫困群体开展投资援助难以实现减贫，还必须充分考虑政府、个人等行为，在确保经济政策制定和执行能力的基础上开展帮扶。

  三是消除贫困必须调动群众积极性。部分学者认为，收入初次分配主要围绕提高效率开展，考虑到市场失灵等问题，必须运用收入再分配手段维护公平，使得财富在富人与穷人、就业者与失业者、健康者与病残者、富裕地区与贫困地区之间合理分配。这一理论关注了穷人基本生活水平，通过社保兜底等方式，消除没有劳动生产能力群体的绝对贫困问题。但不少国家的实践表明，收入分配的公平并不等同于收入水平的普遍提高，过于强调公平可能会影响效率，而且难以从根本上解决贫困特别是代际传递等问题，必须充分考虑人的全面发展、激发人的主观能动性。

  四是消除贫困必须提振发展预期。部分学者认为，贫困的根本原因不在于物质资本短缺，而在于人力资本匮乏，由于教育、健康、专业知识和技能、劳动力自由流动等得不到有效保障，维持生存和促进发展所必需的内在动力和能力也就无从谈起。这一理论认为，摆脱贫困的关键在于加强对贫困人群的人力资本投资，将更多资金用于教育培训、卫生保健等项目。但不少国家的实践表明，人力资本与人均产出不一定存在显著的正相关关系，提升人力资本水平需要在当期投入大量时间和要素，一旦未来宏观经济和微观职业发展前景不明朗，即使通过提升人力资本获得劳动技能，也很难有充分发挥技能的岗位和机会，当期的人力资本投入将成为沉没成本。因此，要通过提升人力资本来促进经济发展，必须强化对未来发展的良好预期，从而打通人力资本与经济增长间的传导渠道。

  从全球反贫困理论和实践看，减少人口、增加国内投资、增加援助、外国援助与改革挂钩、外债减免、提高教育水平等“药方”不同程度上发挥了积极作用，但与预期的成效相比仍有一定差距，一些理论上有效可行的措施在部分国家没有发挥应有作用，一些在其他经济体脱贫实践中总结的经验在部分国家“水土不服”。究其原因，一方面要检视理论研究和经验推广中的不足，另一方面也要考虑政策执行过程中是否存在“把好经念歪了”等问题。

  从实证研究情况看，对扶贫主体和脱贫主体的激励不到位，是影响脱贫政策发挥成效的重要原因。如果没有形成对政府部门的激励，原本可能会产生作用的反贫困政策就难以有效落实。如果没有形成对私人部门的激励，就可能产生“等靠要”思想。不少发展中经济体治理能力相对较弱，导致政策制定的初衷与结果间存在较大差距，难以实现平衡与充分发展。

  凝聚用好各方面力量是做好减贫事业的关键举措

  以系统思维全面研究梳理习近平新时代中国特色社会主义思想，认真学习习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，可以发现，与世界减贫理论和实践相比，中国减贫成功的一个关键就是形成了切实有效的激励措施，充分调动政府、市场、群众等主体能动性，通过加强党对脱贫攻坚的集中统一领导，构建政府、社会、群众共同推进减贫的组织力量，确保各项政策措施高质量、高水平付诸实践。

  一是坚持党的领导，强化了基层特别是干部队伍建设。坚持从巩固党执政基础的高度出发，全力以赴消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕。发挥好集中力量办大事的优势。强化党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，落实好中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制，脱贫任务重的地区党委政府以脱贫攻坚统揽发展全局，贯彻好精准脱贫等工作理念，积极推进脱贫工作机制、政策措施、发展模式等创新，为打赢脱贫攻坚战提供了坚强政治保障。抓党建促脱贫成为普遍共识。把农村基层党组织建设与脱贫攻坚有机结合，在乡镇层面选配好一把手和领导班子，在村级层面加强“两委”建设。比如，不少地方创新支部建在产业链、党员聚在产业链、群众富在产业链的“产业党组织”模式，形成了“有困难、想致富就找党组织”的观念。从长远看，经过脱贫攻坚锤炼的基层党组织，能够统一群众思想和步调，有助于持续开展乡村振兴等工作。党员干部抓脱贫攻坚的能力持续提升。调研发现，不少地方通过干部交流、专题学习等方式，加大对贫困地区干部特别是基层干部、贫困村致富带头人的培训力度，选好第一书记和驻村工作队等一线扶贫工作队伍，深化作风建设和党风廉政建设，避免作风不扎实造成“塔西佗陷阱”。比如，广西田东创新干部选拔任用方式，坚持将“能上能下”延伸到村一级，培养用好本地先进工作者;创新干部考核方式，实施“一票赞成”机制，对工作取得重大突破的单位和个人，只要没有环保、安监、廉政等方面问题，就将单位评为一等、个人定为优秀，形成了强大正面激励。从长远看，干部业务素质和工作能力提升，大大增强了后续发展的底气。

  二是坚持社会动员，凝聚了共同帮扶的合力。充分发挥政府和社会两方面作用，通过政府扶持、产业引导、金融支持、社会参与等方式加强帮扶。强化了东西部扶贫协作和定点帮扶。调研发现，参与扶贫协作与对口支援的东部省份，参与定点帮扶的中央和国家机关各部门、中央企业等，把脱贫攻坚作为重要政治责任，探索出规划编制、资金帮扶、消费扶贫、劳务输出、技能培训等有效措施，实现了“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变，从根本上解决贫困地区发展能力不强等问题。强化了企业等社会力量帮扶。围绕加大产业扶贫力度、激发企业到贫困地区投资的积极性，不少地方用好党中央国务院出台的税收优惠、职业教育培训补贴、扶贫再贷款等一系列支持政策，开展民营企业“万企帮万村”以及整县帮扶等工作，引导企业吸纳贫困劳动力就业、带动贫困人口脱贫、开展公益扶贫捐赠，把资源要素投向贫困地区和贫困人口，提升产业扶贫实效。强化了宣传动员工作。树立脱贫攻坚先进典型并进行广泛宣传，组织向贫困地区、贫困群众献爱心等活动，为社会力量参与脱贫攻坚营造了浓厚氛围。

  三是坚持群众主体，激发了群众自力更生的内生动力。外因最终要通过内因起作用，在资金、资源等生产要素帮扶下获得发展“初速度”后，精准脱贫不能依赖外部资源，关键要靠内生动力。自主生产经营能力和意愿提升。不少地方采取以奖代补、劳务补助、以工代赈、促进一二三产业融合发展、创新农业生产经营模式等多种方式，引导群众依靠发展特色种养、外出务工脱贫致富，在参与、实施、管理项目过程中接受市场理念、转变发展观念，形成依靠并且只能依靠自己辛勤劳动改变命运的观念。比如，广西田东将贫困户精准识别为ABC三类，对没有劳动能力的，通过低保进行兜底;对有劳动能力和意愿的，运用奖补政策鼓励开展特色种养和转移就业;对有劳动能力但没有劳动意愿的，严格控制享受优惠政策。贫困代际传递逐步得到阻断。不少地方从加大社会事业投入、推进基本公共服务均等化、改善基层公共服务设施水平等方面着手，重点帮助贫困人口子女积累人力资本。在经济持续健康发展的稳定预期下，加大人力资本投入有助于提升劳动生产率，在微观层面促进收入增加、在宏观层面实现经济增长。移风易俗进一步深化。不少地方加强农村基层以及易地扶贫搬迁社区的治理工作，充分发挥村规民约作用，推广扶贫理事会、道德评议会、村民自治委员会等做法，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，教育和引导贫困群众改变陈规陋习、树立文明新风。经过精准扶贫、精准脱贫逐步富裕起来的群众，发展的内生动力已经得到充分激发，自身“造血”功能逐步增强，精神面貌焕然一新。

  通过完善激励机制持续破解脱贫攻坚难题

  习近平总书记多次强调，如何巩固脱贫成效，实现脱贫效果的可持续性，是打好脱贫攻坚战必须正视和解决好的重要问题。从国际上看，在全世界消除一切形式的贫困，是联合国2030年全球可持续发展议程的首要目标，尽管距离消除“绝对贫困”的目标已近，但减少“相对贫困”任务依然艰巨。从国内看，尽管脱贫攻坚已取得显著成效，但群众致富水平不高、干部工作压力较大、脱贫可持续性不强、“福利陷阱”和“悬崖效应”等问题依然存在，从根本上提升自我发展能力、形成高质量脱贫路径，还需要循序渐进、久久为功。下一步，必须充分调动政府、社会和群众积极性，推动有关方面履职尽责，不折不扣贯彻好习近平总书记关于扶贫工作的重要论述精神、落实好党中央国务院决策部署，确保顺利实现第一个百年奋斗目标，为全球减贫事业作出更大贡献。

  从工作目标看，重点是围绕提升脱贫质量办好三件事。

  一是攻克深度贫困地区脱贫攻坚问题。系统总结前一阶段脱贫攻坚典型经验和先进做法，着力创新工作方式方法，把专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多种资源和力量结合起来，集中优势力量打攻坚战，在完善基础和强化动力上下功夫，重点解决产业发展、公共服务、基础设施等问题，推动深度贫困地区脱贫摘帽。

  二是切实巩固成效防止返贫。坚持攻坚期内脱贫不脱政策原则，对已脱贫人口“扶上马送一程”，建立防止返贫的动态管理、定期回访、跟踪帮扶、倒查问责等机制，对新产生的贫困人口和返贫人口及时纳入帮扶范围并分类精准施策。在退出帮扶政策前做好评估工作，针对自然条件、生产经营失误、市场波动等问题建立完善返贫风险评价预警体系，对可能发生的群体性、区域性问题，完善监测分析和应对预案。

  三是压茬推进脱贫攻坚与乡村振兴。坚持做优做强传统产业与培育发展新产业相结合，推动规模化、规范化、标准化经营。谋划推进乡村治理、文化提升、环境保护等行动，在有条件的地方有序开展试点示范，及时总结经验并推广应用。多渠道发展壮大村集体经济，为发展农村公益事业、减轻农民负担、促进农民增收提供支持。

  从工作方式方法上看，必须持续加强组织力量、优化组织领导、强化组织保证，充分发挥社会主义制度优越性，统筹协调各方面资源和力量，激发调动各方面的积极性主动性，共同推进脱贫攻坚。

  一是持续完善考核机制，发挥“指挥棒”作用。做好扶贫信息采集、整理、反馈和公布工作，全面、系统、动态地反映贫困人口收入、生产、就业、生活变化以及贫困地区经济发展和社会进步情况。建立结果导向的考核机制，重点选择反映群众生产生活条件和精神面貌改善、贫困地区产业结构优化和基础设施建设水平提升等指标，降低各种形式的台账所占的权重，用好考核评价结果。

  二是持续完善信息共享与反馈机制，充分尊重基层需求。畅通贫困地区信息流通渠道，及时掌握地方反映突出和亟待解决的问题，建立连接各扶贫单位的数据共享与信息管理系统，推进标准化工作，打破数据烟囱和部门壁垒，确保各地区各部门能够按要求录入、共享、调取、管理扶贫大数据，避免低效率重复工作。对已出台实施的扶贫政策，加大政策解读力度，开展执行效果评估，及时收集、处理地方反馈的问题和建议，根据形势变化和工作情况及时调整优化相关政策举措。

  三是持续完善资源整合机制，扩大社会参与范围。创新社会主体与群众的利益联结机制，积极探索社会力量参与扶贫的渠道，丰富社会力量参与扶贫的方式。对于政府与社会资本合作的项目依法构建多元化的退出机制，为社会资本提供规范化、市场化的示范模板，支持期满后根据自身或社会发展需要退出。强化宣传引导工作，搭建社会组织和公众参与扶贫工作的信息发布平台，与时俱进，更新宣传手段、渠道和内容，提升宣传渠道的多样化和动员成果的实效性。

  四是持续完善公众参与机制，强化脱贫攻坚主人翁意识。增强群众特别是贫困群体的自我组织，通过开展村民自治等自我管理方式提升对公共事务的参与程度。引导群众参与脱贫政策制定以及脱贫项目设计、实施、监督和评价，确保脱贫举措更加贴近实际情况和需求。强化社会监督，保证公共政策能够落到实处，公共资金得以发挥效益，公共权力得到有效监督。

  (作者系国家发展改革委地区司、政研室、人事司挂职干部)