摘 要：《中华人民共和国粮食安全保障法》完善了我国粮食安全保障法律体系，是贯彻总体国家安全观的重要举措，为保障粮食安全提供了法律支持。解读《中华人民共和国粮食安全保障法》的立法背景、框架内容、相关制度内容，提出具体落实举措，有助于全面把握立法原意，推动法律贯彻落实，确保粮食安全，具有积极现实意义。
关键词：粮食安全保障法;立法背景;解读;实施建议
引言
民以食为天，国以粮为安。粮食安全是我国国家安全基石的重要组成部分。党的十八大以来，我国牢固树立新的国家粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，粮食生产、加工、储备、应急保障等能力全面增强。但粮食安全依然面临着国际形势复杂、刚性需求增加、增产难度加大、粮食储备体制机制不健全、粮食流通体系不完善等问题。为全面贯彻国家粮食安全战略，健全粮食安全保障制度体系，2023年12月29日，第十四届全国人大常委会第七次会议审议通过的《中华人民共和国粮食安全保障法》(以下简称《粮食安全保障法》)，该法将于2024年6月1日起施行。这是继《网络安全法》《核安全法》《生物安全法》《数据安全法》等之后的又一部以“安全”冠名的法律，也是为粮食安全制定的一部专门的法律。《粮食安全保障法》的制定实施，将进一步推动我国粮食安全从政策性治理向法治化治理转变，为保障粮食有效供给，确保国家粮食安全提供法律支撑。深入解读《粮食安全保障法》的立法背景，把握法律框架结构及主要制度内容，有利于全面把握法律内容，推动法律贯彻落实，增强粮食安全执法能力，为筑牢国家粮食安全提供有力法治保障。
一、《粮食安全保障法》的立法背景
1.从国内外粮食生产及国际发展形势来看。截至2023年底，全国已累计建成高标准农田10亿亩以上，2023年全国粮食总产量13908.2亿斤，比上年增加177.6亿斤，增长1.3%，连续9年稳定在1.3万亿斤以上;2023年全国粮食播种面积17.85亿亩，比上年增加954.6万亩，增长0.5%。虽然我国粮食产量连年丰收，人们的吃饭问题得到解决，但粮食生产、加工、储备等各个环节不够紧密，粮食浪费问题突出。根据《2023年中国食物与营养发展报告》公布的数据显示，我国食物损耗浪费率约为22.7%，这些损耗浪费的食物可满足1.9亿人1年营养需求，粮食安全、食物供给处于紧平衡状态。当今世界，百年未有之大变局加速演进，国际关系愈发复杂，各种可预见和不可预见的因素增多，确保粮食安全是社会稳定的重要支撑。
2.从我国粮食安全保障立法现状看。我国法律法规或者规章制度中，均有粮食安全保障的相关规定，但这些规定比较零散，散见于多部法律法规中的具体条款，如《粮食流通管理条例》《粮食质量安全监管办法》《中央储备粮管理条例》《政府储备粮食质量安全管理办法》等。其中《粮食流通管理条例》于2004年颁布实施，历经三次修订。2021年2月新修订的《条例》在管理体制上提出“粮食安全党政同责”;在管制方式上建立粮食流通信用监管。《粮食质量安全监管办法》于2004年颁布，历经二次修改。2023年10月新修订的《办法》完善了粮食流通环节质量安全管理规定，建立粮食质量监测机制，健全粮食重点环节质量安全检验制度，细化粮食和储备行政管理部门、粮食质量安全检验机构等违反质量安全管理的法律责任。一系列法规条例、规章制度、标准规范的制定、出台和陆续修订，为《粮食安全保障法》提供了重要参考。但“条例”“办法”等部门规章法律位阶较低，执法权威刚性不足。此外，有关耕地保护、粮食应急、粮食节约及相关监管尚未有法律规制，缺少体系化顶层设计，需要从法律上予以明确。
3.从历史发展脉络看。粮食安全可分为饥饿型、温饱型、小康型和富裕型粮食安全。从历史发展进程来看，当一个国家粮食安全处在相应安全类型时，需要结合本国实际及时采取差异性政策，以支持本国粮食生产、加工、流通、消费。当前，我国粮食安全正处于从小康型粮食安全向富裕型粮食安全过渡，要确保粮食安全，并实现谷物自给，口粮的绝对安全。西方发达国家富裕型粮食安全，则是把私人经济效益、服务全球霸权的国家战略利益放在首位。而我国粮食安全保障立法保障的是我国国家主权管辖范围内每一位居民吃饱饭、吃好饭，把全体人民利益、国家和社会公共利益放在第一位，确保人民不因粮食质量问题而影响身体健康，并在此基础上逐步实现人民群众对美好生活的追求和中华民族的伟大复兴。
二、《粮食安全保障法》的框架内容
本次审议通过的《粮食安全保障法》包括总则、耕地保护、粮食生产、粮食储备、粮食流通、粮食加工、粮食应急、粮食节约、监督管理、法律责任和附则十一章共计74条，新法包含了耕地保护、粮食生产、储备、流通、加工、应急、节约等各个环节的具体内容，回应了新时代粮食安全保障的具体需求，解决了粮食安全保障的风险隐患。在制度创建上，该法目标明确、统摄性强、责任明晰等特点。
第一章总则。共9条，主要是提出了立法的宗旨、适用的范围，明确了粮食安全保障的工作原则、部门职责内容，提出粮食安全保障支持机制，以及粮食安全宣传教育及奖励规定。
第二章耕地保护。共8条，主要规定了耕地保护的范围，耕地保护的总体目标，建立耕地保护补偿制度，耕地转其他农用地的范围及禁止性规定，建立耕地用途管控机制、耕地质量保护制度，鼓励复耕及盐碱地综合利用。
第三章粮食生产。共11条，主要制定了种业的安全目标及内容，种子储备制度及目的，农资供应、绿色种植及粮食生产水资源保障及责任主体，粮食生产防灾减灾救灾能力建设，明确了粮食生产功能区及重要农产品保护区“两区”的划定、建设、管理及禁止性规定，粮食生产者收益保障机制及保障资金的来源，粮食主产区利益补偿机制，加大粮食安全保障考核权重。
第四章粮食储备。共6条，主要规定了粮食储备的类型，粮食储备总量规模及动态调整权属，粮食储备的品种结构、区域布局，以及收购、销售、轮换、动用的具体要求，规定了承储企业的责任，把粮食储备工作情况纳入地方政府向人大常委会报告内容，接受人大监督。
第五章粮食流通。共7条，提出了粮食流通坚持走市场化，并辅之以行政手段，各级政府建设粮食流通基础设施责任，鼓励社会资本参与，建立粮食经营台账，并要求向主管部门报送，接受其监管，建立政策性收储制度，规定了政策性收储情形，指明了政府及相关部门调控粮食市场的几种情形，建立粮食风险基金制度，规定了基金的具体用途。
第六章粮食加工。共5条，明确了国家重点支持粮食加工业发展功能区，以及协调推进粮食加工的具体类型，明确提出口粮优先保障，细化地方粮食加工业布局及能力建设，鼓励粮食主产区与主销区之间建立稳定产销关系，给予粮食加工政策支持。
第七章粮食应急。共5条，提出了粮食应急领导、责任及管理体制，明确了地方政府常规性粮食应急体系建设要求及内容，建立粮食紧急疏运机制和国家、省、市县三级粮食应急响应机制，建立粮食市场异常波动报告制度、粮食应急响应机制，规定了粮食应急响应的启动及应急处置措施。
第八章粮食节约。共6条，提出了粮食节约的方针政策，明确了粮食节约工作领导和监管主体，规定了政府相关部门履行相应粮食节约职能，鼓励采用新技术、新工艺、新设备研发推广节约粮食，倡导粮食食品生产经营者、公民个人及家庭节约粮食，单位食堂定期开展粮食节约检查，粮食食品等行业协会承担相应粮食节约职责。
第九章监督管理。共7条，规定了粮食安全监督检查主体及措施，建立粮食安全监管协调机制、信息共享机制，建立粮食安全监测预警体系和粮食质量安全追溯体系，把耕地保护和粮食安全责任制落实情况纳入考核，特殊情形下外商投资粮食领域安全审查机制，建立粮食安全信用体系。
第十章法律责任。共8条，详细规定了对违反本法行为应承担的行政责任、民事责任和刑事法律责任。
第十一章附则。共2条，明确了本法所称的“粮食”范围。规定“油料”“食用植物油”的安全保障参照本法适用;本法的施行日期。
三、《粮食安全保障法》的相关制度
1.粮食安全责任制。2014年国务院出台《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，提出“粮食安全省长责任制”，2021年中央一号文件首次明确提出要实行粮食安全党政同责，党委在粮食安全中处于政治领导地位，政府在粮食安全中处于行政领导地位，县级以上地方人民政府也应承担粮食安全责任。本次将“粮食安全党政同责”以立法方式确认，并规定“县级以上地方人民政府应当承担保障本行政区域粮食安全的具体责任”。
2.耕地保护补偿制度。“民非谷不食，谷非地不生。”习近平总书记多次强调，耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基，要像保护大熊猫那样保护耕地。为调动耕地保护责任主体保护耕地的积极性，《粮食安全保障法》规定，“国家建立耕地保护补偿制度”。
3.占用耕地补偿制度。为服务稳住经济大盘，促进有效投资重要项目落地实施，国家加大了土地要素保障，全国农用地转建设用地、工矿仓储用地、基础设施及其他用地的面积持续增长。为了守住18亿亩耕地红线，巩固粮食安全基础，国家实行占用耕地补偿制度。《粮食安全保障法》规定，“因非农业建设、农业结构调整、农业设施建设等占用耕地的，应当落实补充耕地责任，补充与所占用耕地数量相等、质量相当的耕地”。
4.种子储备制度。粮食安全，从选好一粒种子开始。种子质量与安全直接关系到农产品的产量和质量，进而影响到人们的食品安全和健康。我国是世界上第二大种子需求国，每年需要进口大量的优良种子。我国自然灾害频发，直接或间接导致种子品质、数量下降。为保障种子安全，我国建立种子储备制度。《粮食安全保障法》规定，“省级以上人民政府应当建立种子储备制度，主要用于发生灾害时粮食生产需要及余缺调剂”。
5.粮食风险基金制度。1994年《粮食风险基金实施意见》中首次提出要建立粮食风险基金制度。粮食风险基金是中央和地方政府为平抑粮食市场价格，维护粮食正常流通秩序，实施经济调控的专项资金。近年来，由于政策配套不完善、存在超支现象，基数及补贴范围不合理等。为此，《粮食安全保障法》明确提出“粮食风险基金，主要用于支持粮食储备、稳定粮食市场等”。
6.粮食应急管理体制。粮食安全保障的应急体系是国家安全体系的重要组成部分，为提升粮食应急保障能力，完善粮食应急管理体系，《粮食安全保障法》专门对粮食安全保障应急机制作出规范，提出“国家建立统一领导、分级负责、属地管理为主的粮食应急管理体制”。
7.粮食市场异常波动报告制度。《粮食安全保障法》规定，发生突发事件，引起粮食市场供求关系和价格异常波动时，县级以上地方人民政府发展改革、农业农村、粮食和储备等主管部门应当及时将粮食市场有关情况向本级人民政府、上一级人民政府主管部门报告。
