中共安康市委
关于扎实开展国家主体功能区建设
试点示范工作的意见
（2014年4月24日）
全面实施国家主体功能区规划是党中央、国务院的重大战略部署。国家发展改革委和环境保护部批准安康为首批国家主体功能区建设试点示范市，要求按照建设人与自然和谐相处的示范区和推进生态文明建设先行区的目标，探索限制开发区域科学发展的新模式、新途径，这是加快建设美丽富裕新安康的重大发展机遇。为扎实开展国家主体功能区建设试点示范工作，现提出以下意见。
一、开展国家主体功能区试点示范的重要意义
扎实开展国家主体功能区建设试点示范工作，是深化生态文明制度改革，建立健全生态文明制度机制的实践探索，赋予我们出实践成果的信任和任务。全市上下一定要以强烈的历史使命感，深刻认识开展国家主体功能区建设试点示范工作的重要意义。
（一）落实三中全会《决定》的重要举措。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局。十八届三中全会《决定》提出严格按照主体功能区定位推动发展的明确要求。习近平总书记强调要坚定不移地实施主体功能区建设，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局。开展国家主体功能区建设试点示范工作，是全面落实党的十八大和十八届三中全会精神的实际行动，是认真贯彻习近平总书记重要指示的具体实践，必将有力促进我们更好的统筹人口、经济、土地和城镇发展，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。
（二）确保南水北调水源安全的应有之义。安康是国家“两屏三带”生态安全战略格局的重要组成部分。作为南水北调中线工程的核心水源区，境内汉江年均流量250多亿立方米，占丹江口水库入库水量的66%，是华北地区、京津冀城市群应对水危机、实现可持续发展的水资源战略支撑地，承担着一江清水永续北上的历史使命和政治责任。开展国家主体功能区建设试点示范工作，有利于我们探索并实行最严格的水资源保护制度、有偿使用制度和生态补偿制度，提高生态产品生产力。
（三）实现子孙后代永续发展的内在要求。安康广袤的国土空间是我们赖以生存和发展的宝贵资源，是安康人民繁衍生息和永续发展的家园故土。安康发展的优势在生态，责任在生态，希望也在生态，保护好青山绿水蓝天白云，是人民群众的愿望和追求，也是我们这一代人的责任和使命。开展国家主体功能区建设试点示范工作，就是为了环境更美好、经济更发达、区域更协调、人民更富裕、社会更和谐，给子孙后代留下天更蓝、地更绿、水更清的美丽家园，使人口分布、经济布局与资源环境承载能力相协调。
（四）建设美丽富裕新安康的具体实践。走民生为本的循环发展之路，建设美丽富裕新安康是我们贯彻十八大精神，遵循国家和全省主体功能区规划，从安康市情民意出发产生的认识成果和重大决策。开展国家主体功能区建设试点示范工作，将有力推动这一决策的组织实施，更有效促进经济发展方式的转变，提高群众生活质量和收入水平，走出一条重点生态功能区经济持续发展、人民逐渐富裕、生态更加美丽的循环发展路子，努力实现生态美、城乡美、和谐美和产业强、百姓富、保障好的发展目标。
二、开展国家主体功能区试点示范的总体要求
我市开展国家主体功能区建设试点示范工作，就是严格按照主体功能区定位推动发展，建立国土空间开发、资源节约利用、经济循环发展、生态环境保护的制度机制，实现人与自然的和谐发展。
（一）指导思想。深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，认真落实习近平总书记系列重要讲话和李克强总理考察安康工作时的重要指示，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持走民生为本的循环发展之路，围绕建设美丽富裕新安康的目标定位，以“一江两带”为重点、建设生态安全体系，以“飞地经济和三区两园”为引领、建设循环产业体系，以“移民、产业、就业”为核心、建设新型城镇化体系，以提升生态产品供给能力为基础，建设生态环境监管体系，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，率先把安康建设成为发展优质、生态优良、环境优美的国家主体功能区试点示范市。
（二）基本原则。在国家主体功能区建设试点示范工作中，必须突出生态环境保护，坚持发展第一要务，提高人民生活水平，建设生态文明制度。
坚持生态优先。坚持保护自然生态与发挥生态优势并行、面上保护与点上开发并举、生态保护与生态修复并重，推进绿色低碳循环发展和集约高效安全发展。
坚持发展为要。尊重经济发展规律和自然生态规律，统筹国土空间、产业布局和资源要素配置，增强经济实力和生态功能，促进生态与经济相互融合，人口资源环境协调发展。
坚持民生为本。大力发展富民主导型产业，促进群众就地就近就业增收，推进城乡社会保障、公共服务、基础设施均等化，使城乡因环境而美，让群众因生态而富。
坚持改革创新。深化生态文明建设体制改革，探索实行严格的源头保护、自然资源产权、国土空间用途管制、资源有偿使用和生态补偿、生态环境保护管理制度体系，使安康生态建设保持全省领先、争做全国示范。
（三）功能定位。坚定不移实施国家和全省主体功能区规划，优化国土空间开发格局，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，严格按照主体功能区定位推动发展。
省级层面重点开发区域主要是汉滨区，面积1915平方公里。功能定位以提供工业品和服务产品为主，同时也提供农产品和生态产品。首要任务是建设支撑全市经济发展的产业体系和中心城市，形成工业化城镇化开发的核心区、经济发展方式转变的示范区、全市人口增长和经济发展的密集区。
国家层面秦巴生物多样性生态功能区，包括汉阴、石泉、宁陕、紫阳、岚皋、平利、镇坪、旬阳、白河9县，省级层面重点生态功能区涉及汉滨区个别乡镇，面积1.97万平方公里。功能定位以提供生态产品为主，也提供一定的农产品、服务产品和工业品。首要任务是增强生态产品生产能力，限制大规模高强度工业化城镇化开发，因地制宜发展不影响主体功能定位的适宜产业，形成生态安全保障区，人与自然和谐相处的示范区。汉阴县的涧池、蒲溪、双乳镇为重点生态功能区点状开发的区域，面积160平方公里，功能定位是统筹城乡发展，建设县域人口、经济和公共服务的聚集区。
国家和省级层面禁止开发区域包括各级自然保护区、水产种质资源保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、自然文化遗产、重要湿地和重要水源地46处，面积1849平方公里。功能定位是保护自然文化资源和珍稀动植物基因资源。
（四）主要目标。到2015年，全市循环产业体系基本形成，经济发展质量明显提升，城乡居民收入大幅提高，社会保障体系基本健全。生态环境显著改善，环保基础设施不断完善，生态产品供给能力大幅提高，生态县创建全面推进。全市森林覆盖率达到65%，汉江出境断面水质保持国家地表水Ⅱ类标准，城市环境空气质量二级标准天数保持350天以上，主要污染物排放量控制在省定标准以内。
到2020年，全市循环经济占主导地位，城乡居民收入和城镇化率达到全省平均水平，城乡一体化的社会保障体系健全完善。全市森林覆盖率达到70%，汉江出境断面水质稳定保持国家地表水Ⅱ类标准，生物多样性得到全面保护。安康建成国家森林城市，10县区建成国家级生态县，成为全国重要的生态产品供给地和主体功能区示范市，生态环境质量在全国居领先水平。
三、开展国家主体功能区试点示范的主要任务
国家主体功能区建设试点示范工作涉及面广，从我市的实际出发，重点是加快生态安全、循环产业、新型城镇化、生态环境监管四大体系建设。
（一）以“一江两带”为重点，加快生态安全体系建设。构建以境内汉江为主轴的南水北调中线水源区生态走廊及以境内秦岭南麓和巴山北坡山地为依托的生态屏障带，充分发挥生态安全屏障作用。
1、大力实施汉江综合整治。紧紧围绕安澜、生态、发展、宜居目标，加快汉江水生态与水资源保护、水景观和生态景观、沿江绿化、生态治理、防洪保安工程建设，推进瀛湖湖泊生态环境保护试点项目，打造堤固洪畅、水清岸绿、人水和谐的生态汉江。
2、切实加强汉江水质保护。提升污水垃圾处理运营能力，加快实施沿江52个重点镇污水垃圾处理及配套管网工程，深入开展排污口综合整治。在汉江干流20公里范围内严禁有污染的工业开发，坚决关停存在严重环境风险隐患的企业。确保76条100平方公里以上河流水质稳定。防止水体富营养化，强制执行汉江干支流大水面养殖滤食性鱼类85%的标准，各类水电站最小下泄生态流量不得小于年平均流量的10%。以县区和镇村为单元，实行各类河流网格化管理和“河长”负责制，实行分段包干、强化监管、污染追责制度。探索属地群众参与河道管理和保护的机制。
3、加大国土空间绿化力度。加快推进山地森林化，年造林绿化面积60万亩以上。建立全民植树造林常态化机制，进一步加大植树造林、退耕还林、天然林保护、长江防护林、瀛湖绿化、汉江绿化、“三沿三边”绿化等重点工程实施力度。积极创建国家森林城市，加快建设城市绿道网、主题公园、绿化设施和生态景观林带。综合实施工程和生物措施，加强水土流失、矿区塌陷、破损山体、滑塌地段的治理修复。建立林木分类禁伐机制。维护森林生态系统稳定和生物物种多样性。
4、严格实行水资源管理制度。强化水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”管理。严格水资源规划、水资源论证、控制流域和区域取用水总量、取水许可审批、地下水管理和保护。强化饮用水水源地保护和水质监测，禁止在保护区内从事与水源保护无关的开发活动。
（二）以“飞地经济和三区两园”为引领，加快循环产业体系建设。加快飞地经济和安康高新区、恒口示范区、瀛湖生态旅游区、县域循环产业园区、现代农业示范园区发展，是转变经济发展方式、优化区域发展布局、推进循环经济发展的战略之举。
1、大力发展“飞地经济”。统筹区域协调发展和优化产业布局，打破行政区划限制，通过规划管理、项目建设和利益调节机制，引导限制开发、空间不足的县把重大项目向重点开发区域集中。大力推进白河、紫阳、岚皋、宁陕、镇坪5县飞地经济园区建设，探索各具特色的“飞地经济”发展模式。坚持工业集中、产业集聚、用地集约，增强“三区两园”经济实力。力争通过五年的努力，飞地经济和“三区两园”生产总值占全市经济总量的80%以上。限制开发区域原则上不再新建各类开发区和扩大现有工业区的面积，把现有开发区逐步改造成为低消耗、可循环、少排放、“零污染”的生态型开发区。
2、优先发展生态产业。综合利用山水人基本要素，促进经济再生产和生态再生产同步发展，建成若干国家级的生态产业基地。大力发展以特色经济林、林下种植养殖、苗木花卉为主的山林经济，促进生态林业向产业林业转型、山林经济由种养型向市场加工型转变。发展以饮品制造、生态养殖为主的涉水产业，建设汉江生态渔业养殖基地、富硒矿泉水和天然饮用水生产基地。推进服装、电子、装配、服务业等劳动密集型产业发展。
3、提升发展传统工业。坚持大企业引领，大项目支撑，用新技术、新工艺、新设备改造提升新型材料工业。做大做强富硒食品龙头企业，建设以粮油、茶叶、魔芋、饮品为重点的全国富硒食品基地，打造中国硒谷地域品牌。加快实施火电、水电和风力发电项目，建设清洁能源基地。支持安康丝绸、生物医药等传统产业振兴，深度开发秦巴中药材，延伸蚕丝绸产业链，促进产业提效升级。
4、重点发展生态旅游。坚持生态、文化和旅游三位一体，以“一山一湖一城”核心景区为重点，加快建设汉水风情休闲游、巴山生态度假游、秦岭山地森林游、田园观光乡村游、现代农业休闲游五大板块，促进旅游业与文化体育产业、现代农业、家庭手工业、庭院经济的深度融合，推动生态旅游业向综合型产业转型发展，打造知名旅游目的地和山水休闲度假胜地。开发生态文化资源，加强对历史文化街区、水乡古镇、古村落、古建筑等文化遗存的保护，挖掘整合汉水文化、秦巴文化、宗教文化等地域文化元素。
5、加快发展新兴产业。充分发挥区域交通枢纽优势，培育装备制造、电子信息、现代物流、文化创意、节能环保等新兴产业，建设装备制造业、汽车装配基地、电子信息产业园区和现代物流集散地。
（三）以“移民、产业、就业”为核心，加快新型城镇化体系建设。同步推进移民搬迁、产业发展、群众就业，建设新型城镇化体系，是主体功能区建设试点示范中应该认真解决的突出问题。
1、科学定位城镇功能。坚持以人为本、四化同步、科学布局、绿色发展、文化传承的城镇化道路，推进经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划“三规合一”。科学评估现有城镇规划，依法开展修编完善工作。树立以产兴城、以城促产、产城融合、协调推进理念，加快发展就业主导型产业，加快提升城镇综合承载和吸纳就业能力。遵循“人的城镇化”本质要求，重点改善公共基础设施和公共服务设施，逐步实现基本公共服务常住人口全覆盖。
2、打造秦巴腹地明珠。以建设区域中心城市、生态宜居城市为目标，突出核心，提升江南，重心北移，努力把中心城市建设成为秦巴腹地的璀璨明珠。坚持湖城一体，加快江北新区开发和江南旧城改造，统筹瀛湖与中心城市发展，建设一江两岸核心区。坚持建管并重，完善公共服务，推行精细化管理，树立精品意识，彰显文化内涵，让城市延续历史、融入自然。坚持“五城同创”（创建国家园林城市、国家卫生城市、国家森林城市、全国综合治理优秀城市、省级文明城市），把安康建设成为宜居宜业宜游的生态之城。
3、加快生态城镇建设。做美县城、重点镇和新型社区，彰显山、水、绿特色。加快县城、月河川道城镇带、45个重点镇和一批农村新型社区发展，建设一批空间布局合理、产业特色鲜明、生态环境优美、基础设施完善、公共服务配套的新区新镇。严格控制开发强度，依托现有承载能力较强的城镇集中布局、据点式开发，禁止限制开发区域城镇建设成片蔓延式扩张。
4、建好移民搬迁工程。抓住陕南避灾移民搬迁的重大机遇，按照减少人口、整合乡村、集中安置、统筹协调的原则，促进移民搬迁、保障性住房、农民工进城、产业发展、保障服务“五位一体”发展。加大跨县域搬迁安置力度，引导限制开发和禁止开发区域的人口向重点开发区域转移。到2015年搬迁11万户45万人，2020年前完成22.6万户88万人避灾移民搬迁安置任务，从源头上减轻人口超载带来的生态压力。
（四）以提升生态产品能力为基础，加快生态环境监管体系建设。着力解决制约生态建设的突出矛盾和问题，完善环保基础设施，提升保护防治能力，建立健全生态环境监督管理体系。
1、严格环境保护制度。认真落实《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》，科学划定生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线。严格执行环境准入和环境影响评价制度，充分评估城市规划建设、土地和资源开发利用、产业发展、项目建设方面的环境影响，优先考虑生态环境的承载能力，防范环境风险，保障生态安全。加强环境执法监管和社会监督，严厉打击各类环境违法行为。
2、推进节能减排降耗。强化主要污染物总量减排。鼓励企业开展清洁生产，实施一批重大节能技术改造和示范工程。突出抓好重金属污染防治和尾矿库治理，重点实施汞锑、铅锌、硫铁、钒、锰等重金属污染防治工程。严格控制二氧化硫、氮氧化物、烟尘、粉尘、有毒有害气体等污染物排放量。严格落实上大关小、等量淘汰政策。加强矿山环境保护和地质灾害防治，落实环境治理保证金制度。开展治污防霾行动，加强PM2.5监测管理。强化机动车污染治理。
3、加强环保设施建设。加强污水处理厂、垃圾处理场运营监督管理，确保安康中心城市污水处理率、生活垃圾无害化处理率分别达到90%以上，各县城分别达到80%以上。严格执行中省污水处理费用补贴政策，加大污水处理费用补贴力度，确保污水处理厂高效运转。加强企业治污设施建设，确保污染物稳定达标排放。加快完善监测预警设施，对汉江水质和重点污染源实时全线监控。
4、防治农村环境污染。以农村饮用水水源地保护、生活污水垃圾处理、畜禽养殖污染治理、农村面源污染控制为重点，全面开展农村环境综合整治。启动100个美丽乡村建设试点。积极推进“十百千”（10个县区、100个镇、1000个村）生态文明创建。推广太阳能、节柴灶和沼气利用，科学施肥用药，强化动物防疫，减少农业面源污染，到2015年底规模化畜禽养殖企业全部达标治理。推广农村生活垃圾“户收集—村运转—镇处理”的治理模式，逐步实现农村环保处理设施全覆盖。
四、开展国家主体功能区试点示范的保障措施
开展国家主体功能区建设试点示范工作，是事关发展方式转变、生态文明建设、国土空间利用、人类生存环境的重大改革，全市上下必须把思想和行动统一到这项决策部署上来，正确处理当前和长远的关系，正确对待利益格局调整，确保实现试点示范工作目标。
（一）加强组织领导。市上成立国家主体功能区建设试点示范工作领导小组，由市委、市政府主要领导任组长，市上分管领导、有关部门主要负责同志为成员，负责试点示范工作的总体安排、统筹协调、整体推进、督促落实。领导小组办公室设在市发改委，负责日常组织协调工作。2014年6月底前形成国家主体功能区建设试点示范工作实施方案报国家发改委、环保部审定，确保试点示范各项工作全面推进。各县区也要成立相应机构，建立联动工作机制，富有成效地抓好试点示范工作。
（二）争取中省支持。国务院和省政府在主体功能区规划中明确了财政、投资、产业、土地、信贷、环境等各项政策和有关部门职责，国家发改委、财政部、环保部等部委陆续出台了支持重点生态功能区的配套政策。领导小组办公室要负责统筹政策争取工作，精心研究政策对接的切入点，各有关部门和县区要积极主动汇报争取，确保在项目投资、转移支付、产业发展、基础建设、民生保障、土地利用等方面获得倾斜支持。争取国家尽快健全和落实生态受益地区定向援助、对口支援等机制。
（三）落实配套政策。市财政设立生态文明建设专项资金，将生态功能区建设作为公共财政支出重点。引导金融机构加大信贷支持力度，政府担保机构优先担保扶持。鼓励和引导社会资本进入环保基础设施建设和经营领域，积极开展环境资本运作，形成政府主导、市场运作、社会参与的多元投入机制。“十三五”规划编制要把主体功能区建设任务细化落实到经济社会发展各个领域。
（四）推进重点改革。推进政府机构改革，完善自然资源监管体制，强化政府环境保护职能，确保环境监管和行政执法到位。实施水流、森林、山岭、草地、荒地、滩涂等自然资源资产产权制度和用途管制制度。健全源头保护、环境治理、生态修复、损害赔偿、责任追究制度。完善水、土地、矿产、森林等资源有偿使用和节约集约使用制度，加快集体林权制度配套改革。选择重点区域和重点行业，开展征收资源税试点工作。推动建立开发地区对保护地区、受益地区对受损地区、开发受益企业对生态受损群众间的生态补偿制度。推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。
（五）严格监督考核。实行差别化评估考核，探索分类建立与重点开发、限制开发、禁止开发区域相适应的目标责任考核体系。建立领导干部任期资源消耗、环境损害、生态效益责任制和问责制，对领导干部实行自然资源资产离任审计，实行重大生态责任事故一票否决。各县区和责任部门定期向市委、市政府报告试点示范任务进展情况，向同级人大、政协报告或通报工作进展情况。定期向社会公布节能减排、生态建设、环境质量情况。
（六）营造浓厚氛围。宣传普及主体功能区建设的有关知识，大力倡导生态文明理念和生态伦理道德。开展生态文化进机关、进学校、进企业、进社区、进村镇、进家庭“六进”活动，引导全社会树立生态价值意识、生态忧患意识和生态责任意识，提高全民生态文明素质。完善环境保护信息发布和重大事项公示、听证制度，建立企业环境行为诚信和环境监督员制度，保障公众知情权、议事权和监督权。动员广大群众积极参与试点示范建设，倡导形成勤俭节约、绿色健康的生产生活方式，全面提升生态文明建设水平。
中共安康市委
2014年4月24日
