新冠肺炎疫情冲击下，全球经济不确定性进一步增强，宏观经济稳定发展面临较大挑战。从行业角度看，服务业以聚集性、接触性行业为主，遭受的影响首当其冲。同时，服务业是保障民生、稳定就业的重要行业，容纳了绝大多数中小微企业，就业人数众多，关系到老百姓衣食住行。因此，制定积极有效的宏观经济政策保障服务业渡过难关并促进其发展，是维持宏观经济稳定及满足人民美好生活的关键。2020年以来，我国出台了一系列优惠政策应对疫情的冲击，帮助服务业纾困解难，发挥了积极的效应，但是餐饮、零售、旅游、公路铁路水路运输、民航等服务业领域特殊行业仍然面临较多困难。2022年在面对需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力下，更需要提前发力，运用超前的宏观政策引导，精准施策，助力服务业领域特殊困难行业恢复发展。

  近日，经国务院同意，国家发展改革委等14个部门印发《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》(以下简称《若干政策》)，发挥财税、金融、产业、就业以及精准疫情防控政策的协调效应，积极帮助服务业恢复发展，意义重大。

  一、以中小微企业作为切入点实施服务业普惠性优惠政策

  《若干政策》中有几个新的政策突破及亮点：

  一是扩大“六税两费”的减免覆盖范围。《若干政策》规定将“六税两费”的减免覆盖范围由增值税小规模纳税人扩大至小型微利企业和个体工商户，政策的覆盖面更广，意味着无论是销售额小的企业还是盈利能力低的中小微企业及个体工商均可以享受“六税两费”的减免。在疫情冲击及经济下行的双重压力下，服务业的现金流问题较为突出，减税降费可减轻服务业的负担，缓解其资金困难，保证企业的可持续性，有助于服务业恢复经营。

  二是减免、返还社会保险费。如何减轻人工成本的负担是帮扶服务业精准施策的关键。受疫情的影响，一方面服务业停业或消费人数减少将直接导致营业收入的减少，在固定成本不变的前提下，实际上企业已经面临亏损或盈利下降的状况;另一方面就业市场也存在供给不足，企业用工成本上升。在双重压力下，服务业经营者有可能选择裁员的策略，这对于稳就业、保民生是不利的。此次《若干政策》规定直接给予了服务业中小微企业延续实施阶段性降低失业保险、工伤保险费率政策，同时，将中小微企业普惠性失业保险稳岗返还比例由60%最高提至90%，通过返还资金的方式减轻服务业中小微企业的财务压力，有利于鼓励服务业不裁员、少裁员，达到稳就业、保民生的目标。

  三是延续服务业增值税加计抵减及缩短企业所得税资产折旧年限政策。衡量企业成长性有两项关键性的指标，一是投资额，二是研发费用。中小微企业普遍生命周期不长，制约其可持续发展的关键是缺乏成长性，一方面是其技术含量不高，在短时期内难以提质升级，另一方面是其没有新购设备，生产难以形成规模效应，当成本上升时，企业即出现亏损，难以为继。但是，如果政策对于投资购买设备能够予以增值税返还，或者缩短所得税规定的折旧年限，增大企业当期的所得税扣除额，减轻当期税收负担，则企业可以将所节省的税费用于扩大生产经营，投资的积极性则显著增加。此次《若干政策》延续服务业增值税加计抵减优惠政策，及缩短企业所得税资产折旧年限两项政策，预期将在帮助服务业企业恢复经营的前提下，扩大投资，增强成长性，并融入国家高质量发展的主车道。

  二、以特殊困难行业作为关注点实施服务业特定优惠政策

  《若干政策》在普惠性优惠政策基础上，聚焦餐饮、零售、旅游、公路铁路水路交通运输及民航等服务业领域特殊困难行业，有几项重要的举措值得关注：

  一是对于企业防疫、消杀支出给予补贴支持。面对疫情的冲击，企业在正常经营的前提下还需要做好疫情防控的工作，因此会增加一部分的防疫成本，尤其是人流密集的餐饮、零售等行业的防疫成本增加更为显著。此次《若干政策》对于餐饮、零售行业，鼓励有条件的地方给予免费核酸检测，其他地方则给予不低于50%比例的财政补贴，既减轻了企业的负担，确保服务业的持续经营，又夯实了防疫的基础，降低了疫情大面积传播的风险，保障人民生命健康安全。

  二是加大对于特殊困难行业的金融支持。《若干政策》通过多元化的金融支持政策帮助特殊困难行业持续经营、缓解财务危机。例如，鼓励银行业金融机构加大对各地商务主管部门推荐的应急保供、重点培育、便民生活圈建设等名单企业的信贷支持，引导金融机构对符合条件的、预期发展前景较好的重点文化和旅游市场主体加大信贷投入，鼓励金融机构按市场化原则对信用等级较高、承担疫情防控和应急运输任务较重的交通运输企业加大融资支持力度等。这几项金融支持政策均旨在通过加强政银企合作、增加数据共享等方式，增大特殊困难行业信用贷款支持，并精准聚焦到所要支持的具体企业，降低企业融资成本，解决企业资金困难，满足服务业特殊困难行业恢复发展过程中的资金需求。

  三是延续增值税免税政策。增值税的特点是在企业经营的流转环节征收，这意味着即使企业是亏损的，只要其发生了业务行为，如不存在法定的税收减免，其均需要缴纳相应的增值税。特殊困难行业恢复发展需要一定的时间，期间发生的亏损也需要一定的期限才可以完成弥补。此次《若干政策》给予的增值税免税，对于交通运输业是较大力度的支持。以航空运输企业为例，其由于重资产，飞机的折旧金额较大，其实际需要缴纳的企业所得税在当期并不一定数额巨大，但每一家航空公司的经济体量都足以产生较大的营业额及增值税，给予其增值税免税，再一次反映出《若干政策》紧密结合特殊行业的特点，精准施策，解决的是特殊行业当前最需要解决的困难。

  三、政策多元组合产生科学协同效应助力服务业发展

  疫情的不确定性及国际经济社会的复杂多变，导致宏观政策的决策在如何实现科学性上面临更大的考验。“十四五”时期，我国政府治理水平及治理体系现代化的程度将进一步提升，其中建立政策之间的协同效应是提高决策科学性的关键。同时，决策科学性也是形成更好的政策效应，保障精准施策，并且减少财政成本损耗的关键。此次《若干政策》所涉及的政策优惠措施多达43条，所涉及的政策包括财税、金融、产业、就业及疫情防控等多个方面，这不但需要每个领域保持精准度，还需要各项政策之间产生协调效应。

  在经济发展与疫情防控之间如何把握好这个“度”是最重要的难点。《若干政策》指出，认真落实严格、科学、精准的疫情防控措施，坚决防止和避免“放松防控”和“过度防控”两种倾向，有效恢复和保持服务业发展正常秩序。这一原则，是指导此次支持服务业中小微企业及特殊困难行业恢复发展的关键，也是政策多元组合产生合力，最终形成科学协同效应的关键。统筹经济发展和疫情防控仍将是2022年工作的常态，二者都不可松懈，但是二者之间也能产生相互的促进作用。疫情防控得当，风险减少，服务业正常运营的时间就会得到保障，服务业的经营状况就会明显改善;服务业良性发展，就能保就业稳民生，我们有更充足的资金实力去保障公共卫生安全举措的实施以及助力服务业形成更强的应对风险能力，全面增强经济增长的韧性，实现2022年整体宏观经济目标。在具体的举措中，《若干政策》不但明确了各项财税金融政策支持服务业的发展，既减轻其税费负担，又保障给予金融支持，同时，还提出了建立精准监测机制、提升精准识别能力、强化精准管控隔离、推广精准防护理念、以及服务业行业精准防疫要求等多项具体的行业管理措施，全面促进服务业在有效防范疫情风险的前提下恢复发展，这将助力2022年我国宏观经济的“稳中有进”并实现“十四五”时期我国高质量发展的目标。(作者：北京国家会计学院学术委员会主任、财税政策与应用研究所所长、教授 李旭红)