关于新修订《陕西省秦岭生态环境保护条例》有关情况的解读

安康市发改委主任  廖良成

（2019年10月28日）

    《陕西省秦岭生态环境保护条例》自2008年3月1日正式实施以来，在保障秦岭生态安全、保护秦岭生物多样性、维护秦岭水源涵养、保持水土功能等方面发挥了积极作用。历经二次修订，第一次修订后，自2017年3月1日起施行；本次是第二次修订，经省十三届人大常委会第十三次会议通过，将于12月1日起施行。

    本次条例修订工作，从去年8月启动到表决通过，历时一年多时间;数十次修改文本，形成了秦岭647个各类保护单元相关底数等资料，以及由19幅地图组成的地图册，为秦岭立法提供了充分的依据。按照中央关于加强生态环保建设的要求，新修订的《条例》分为总则、生态环境保护规划、植被、水资源、生物多样性保护、开发建设活动的生态环境保护、监督管理和法律责任及附则等9章89条。比修订前的8章75条，新增了1章14条。此次修订《条例》更加突出了“严”和“细”。“严”，就是保护的范围和保护的各项规定更加严格；“细”，就是对各类生态的保护和开发建设活动的规范更加细化，更有利于《条例》的落地落实。

    一、定义上更加准确。与两年前第一次修订相比，新条例着重指出该条例的制定是为保护秦岭生态环境，改善秦岭在调节气候、保持水土、涵养水源和维护生物多样性等方面的生态功能，筑牢国家重要生态安全屏障。明确了秦岭对调节气候及生态安全的重要性。

    二、范围上更加明确。与修订前相比，新条例对秦岭生态环境保护范围也进行了调整，在原“陕西省行政区域内秦岭山体东西以省界为界、南北以秦岭山体坡底为界”的保护区域基础上，增加了包括商洛市全部行政区域以及西安市、宝鸡市、渭南市、汉中市、安康市的部分行政区域。同时，在此基础上，要求各市、县(区)人民政府负责本行政区域内的秦岭生态环境保护工作，按照有关规定，确定行政区域内的“三区三线”，即城镇、农业、生态空间布局，划定和落实城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线。

    三、区域上更加精准。新条例最为明显的变化，是将此前逐级划分的“禁止开发区”“限制开发区”和“适度开发区”修改为“核心保护区、重点保护区和一般保护区”。“开发”与“保护”一词之差，充分在本次条例修订中体现了习近平生态文明思想，和省委省政府贯彻落实习近平总书记关于秦岭北麓西安境内违建别墅问题指示批示精神的态度和决心。

【新条例规定，海拔2000米以上区域（原条例是海拔2600米以上）及秦岭山系主梁两侧各1000米以内、主要支脉两侧各500米以内的区域为核心保护区；国家公园、自然保护区的核心保护区，世界遗产为核心保护区。此外，饮用水水源一级保护区，以及自然保护区一般控制区中珍稀濒危野生动物栖息地与其他重要生态功能区集中连片，需要整体性、系统性保护的区域均为核心保护区。

除核心保护区外，海拔1500米至2000米之间的区域；国家公园、自然保护区的一般控制区，饮用水水源二级保护区；国家级和省级风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园等自然公园的重要功能区，植物园、水利风景区；水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、野生动物重要栖息地，国有天然林分布区，重要湿地，重要的大中型水库、天然湖泊；全国重点文物保护单位、省级文物保护单位为重点保护区。

在秦岭范围内，核心保护区及重点保护区以外的其他区域为一般保护区。】

四、职责上更加明晰。新条例明确了由各级人民政府对秦岭生态环境保护工作负总责。设立秦岭生态环境保护委员会，负责秦岭生态环境保护的统筹规划、综合协调和监督检查工作。各级发展改革、科技、民族宗教、公安、民政、财政、自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、商务、文化旅游、应急管理、市场监督管理、林业、测绘、气象、文物等行政主管部门，依法履行各自职责，共同做好秦岭生态环境保护工作。与修订前相比，参与保护的政府部门增加至20个。

五、内容上更加全面。一是强调了规划。要求涉及秦岭的各类区域规划、专项规划应当符合省秦岭生态环境保护总体规划的要求。专项规划包含污染防治专项规划;水资源保护利用专项规划、水土保持专项规划;天然林保护专项规划、湿地保护专项规划、生物多样性保护专项规划;矿产资源开发专项规划;旅游专项规划及其他需要编制的专项规划。此外，专项规划之间应当相互衔接，逐步实行多规合一。二是强调了保护。要求加强植被保护、水资源保护、生物多样性保护和开发建设活动的生态环境保护。针对各类保护工作提出了明确的禁止性条款。【比如：①在新条例中明确，核心保护区及重点保护区禁止房地产开发，在一般保护区进行房地产建设活动，应当遵守法律法规的规定，符合国土空间规划，秦岭生态环境保护规划和控制性详细规划的要求，依法办理审批手续。②在核心保护区、重点保护区内不得新建水电站。核心保护区内已建成或者在建的水电站，由县级以上人民政府依法组织限期退出、拆除，恢复生态。③在秦岭范围内依法批准的旅游景区开展生态旅游、建设旅游项目，应当严格执行批准的旅游景区规划，景区管理机构应当制定旅游景区生态环境保护方案，报批准其设立的人民政府审定后组织实施。④禁止在核心保护区和饮用水水源保护区、地质灾害隐患点范围内开办农家乐、民宿】三是强调了监管。《条例》中新增了“监督管理”章节，要求严格准入清单管理。在重点保护区、一般保护区实行产业准入清单制度。各级人民政府应当根据产业准入负面清单的要求，严格建设项目审批，落实生态环境保护责任，加强事中事后监管。四是兼顾了发展。《条例》中明确，要坚持生态优先、绿色发展的导向，按照国家和本省规定，淘汰高污染、高耗能、高排放落后产能，鼓励发展绿色循环经济，推进以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系，实现经济结构调整和产业优化升级。五是强调了责任。对在秦岭生态环境保护工作中违法《条例》规定的，提出了明确的处罚依据。